Guatemala es un Estado Unitario Descentralizado. Esto significa que el poder político se concentra y es ejercido de manera directa por un gobierno central que delega funciones administrativas a órganos descentralizados o autónomos[1]. Opuesto al sistema guatemalteco, también existen Estados Federales como Estados Unidos y México, los que tienen autoridades y normas vinculantes para la totalidad del país y varias normas, autoridades y procesos propios de cada estado.
El Poder Ejecutivo en Guatemala tiene tres niveles de gobierno:
- Gobierno central: compuesto por el Presidente, Vicepresidente, los Secretarios y los Ministros, quienes son la autoridad máxima de la Administración Pública y tienen el poder de decisión y nombramiento[2].
- Gobierno desconcentrado: conformado por los Gobernadores Departamentales[3] y las oficinas departamentales de los Ministerios. Tiene como función principal coordinar y ejecutar actividades por encargo y en nombre de la entidad centralizada[4].
- Gobierno descentralizado: conformado por los municipios y demás entidades que cuentan con personalidad jurídica, capacidad jurídica, autonomía para elegir a sus funcionarios y recursos propios[5]. Tiene como objetivo realizar, de manera independiente, las actividades para las que fueron creadas.
En todos estos niveles el Poder Ejecutivo debe respetar el principio de legalidad. Esto significa que el Presidente, Vicepresidente, los Ministros, Secretarios, Alcaldes y Gobernadores únicamente pueden realizar aquellos actos que la ley les permite expresamente. Dentro de las funciones que la ley le otorga al Poder Ejecutivo se encuentra la facultad normativa. Dicha función no le permite crear leyes, pero sí crear o modificar reglamentos. Estos reglamentos pueden ser Acuerdos Gubernativos (emanados del Presidente en Consejo de Ministros y que competen transversalmente a varios Ministerios) o Acuerdos Ministeriales (emanados del Ministro y competen únicamente a un Ministerio). Esta potestad permite facilitar y agilizar la regulación de asuntos específicos, propios o internos de la administración pública.
Al analizar la facultad normativa del Poder Ejecutivo surge la siguiente pregunta ¿puede el Poder Ejecutivo, en el uso de su función normativa, crear una sanción administrativa a través de un reglamento? La respuesta corta es NO. El Poder Ejecutivo, en virtud del principio de legalidad en materia administrativa, no puede crear sanciones a través de reglamentos pero sí puede desarrollarlas por medio de ellos.
El principio de legalidad, en general, establece que la ley debe ser respetada por toda persona[6]. Este es uno de los postulados esenciales de todo Estado de Derecho ya que constituye un límite a la facultad punitiva, juzgadora y legislativa del poder público, permitiendo así crear un ámbito de libertad y certeza. En materia administrativa, el principio de legalidad manda a todos los funcionarios y empleados públicos a realizar únicamente las acciones que les están específicamente permitidas en la ley[7]. En este respecto, surge la segunda pregunta ¿existe una prohibición específicamente establecida en la ley o en la constitución que impida al Presidente crear sanciones a través del uso de su facultad normativa?
La Constitución Política de la República de Guatemala no establece de manera expresa dicha prohibición. Ahora bien, si menciona a través de su artículo 17 que: “no son punibles las acciones u omisiones que no estén calificadas como delito o falta y penadas por ley anterior a su perpetración”. La Corte de Constitucionalidad, a través de los expedientes 758-2004 y 5319-2014 establece que la aplicación del principio de legalidad de las sanciones contenido en el artículo 17 de la Constitución no se limita a asuntos penales, sino que es aplicable para toda actividad sancionadora de la Administración Pública. Asimismo, afirma que el principio de legalidad de las sanciones exige: a) que la sanción sea creada por el legislador; b) que la creación de la sanción sea previa a la comisión del acto que la origine y c) que la sanción se determine plenamente, es decir, sea determinada y no determinable.
En el mismo sentido se ha expresado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso MALDONADO ORDOÑEZ vs GUATEMALA indicando que: a) las sanciones impuestas en materia administrativa deben sujetarse y respetar los principios penales y b) las sanciones impuestas en materia administrativa son una expresión del ius puniendi[8] del Estado, es por esa razón que dichas sanciones también se deben sujetar a respetar distintos principios penales como el principio de legalidad.
En conclusión, el Presidente no puede crear sanciones a través de reglamentos pero sí puede: a) modificar las sanciones ya existentes y reguladas en un reglamento; b) desarrollar a mayor escala las sanciones preexistentes; o c) crear reglamentos que desarrollen sanciones cuyo fundamento se encuentra en ley, pero que no han sido objeto de reglamento o desarrollo alguno.
[1] Artículo 224 Constitución Política de la República de Guatemala.
[2] MÉNDEZ, J.C., J. GÁLVEZ y E. VÁSQUEZ (2008), “La modernización institucional, base para la definición y aplicación eficiente de políticas”, Políticas de recursos naturales en Centroamérica: lecciones, posiciones y experiencias para el cambio, R. de Camino, A. Ballestero y J. Breitling (eds.), San José, Universidad para la Paz.
[3] Son nombrados por el Presidente de la República y dependen del Ministerio de Gobernación.
[4] MONTERROSO RIVAS, Ottoniel (2009), “Institucionalidad y políticas públicas para el desarrollo rural en Guatemala”, Revista Cepal 97, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Publicación de las Naciones Unidas, Santiago Chile.
[5] Ob cit, MONTERROSO RIVAS, Ottoniel (2009), “Institucionalidad y políticas públicas para el desarrollo rural en Guatemala”.
[6] Artículos 5, 152 y 153 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
[7] Artículo 152 Constitución Política de la República de Guatemala; Expediente 291-97 C.C. de fecha 17 de junio de 1997; Expediente 873-2003 del 4 de diciembre de 2003; Expedientes acumulados 2738-2009 y 330-2009 de fecha 29 de septiembre del 2010; Expediente 2996-2019 de fecha 5 de diciembre del 2019; Expediente 4347-2009 de fecha 23 de febrero de 2010; Expediente 224-2012 de fecha 12 de septiembre de 2014.
[8] La fuerza punitiva del Estado.
